1-й КОНСАЛТ ЦЕНТР Вызов консультанта
О КомпанииНаши УслугиОнлайн УслугиПолезная ИнформацияНаши Реквизиты

Рутинизация экологической политики: общественное мнение населения о деятельности региональных властей в решении экологических проблем (на примере Санкт-Петербурга и Киришей)


В настоящей статье предпринята попытка сравнительного анализа оценок населением Санкт-Петербурга и города Кириши Ленинградской области эффективности экологической политики, политической значимости экологических проблем и оценки качества окружающей среды в системе их ценностных предпочтений. Существенные различия в оценках указанных характеристик в Санкт-Петербурге и Киришах позволили предположить, что одним из значимых факторов, определяющих суждения горожан, явилось влияние экологических движений на принятие природоохранных решений и, в частности, процессов институционализации этих движений в двух исследуемых городах. Мы предполагаем, что в Киришах институциализация экологических требований зеленых привела к превращению экологической политики в “управленческую рутину”, что повлияло на общественное мнение в оценках эффективности этой политики. С определенной осторожностью возможно также предположить, что в Санкт-Петербурге экологическая деятельность не стала для властей рутинным, обычным, постоянно реализуемым делом, и это отчасти объясняется недостаточной эффективностью экологического движения. Следует отметить, что эмпирический материал, собранный в Киришах, много полнее, нежели по Санкт-Петербургу, поэтому статья носит предварительный, “поисковый” характер, а выводы требуют дальнейших эмпирических подтверждений.

Введение

Активное исследование проблем развития экологических движений в России началось в конце 1980-х годов, и к настоящему времени эта проблематика получила в отечественной литературе некоторое концептуальное оформление. Аналитические и методологические основания в изучении названного предмета, анализ причин возникновения движения, этапы и тенденции развития, идеологические парадигмы, классификация типологических групп в движении наиболее убедительно представлены в работах О.Яницкого, А.Шубина, И.Халий (Яницкий 1996а, 1996б, 1998; Шубин 1992; Khalyi 1993). Бесспорным лидером названного исследовательского направления в России является О.Яницкий. Серьезный вклад в изучение экологического движения в России внесли исследователи, являющиеся непосредственными активными участниками движения. “Взгляд изнутри” наиболее интересно обобщен в работах лидеров экологического движения всероссийского масштаба С.Забелина и С.Фомичева (Zabelin 1994; Фомичев 1992, 1995).

Выводы отечественных авторов, как правило, имеют обобщенный характер и претендуют на релевантность для российского движения в целом. Между тем, они скорее актуальны для крупного российского города и не всегда соотносятся с другими регионами России. В частности, эмпирические исследования, проведенные в Санкт-Петербурге и в малом областном индустриальном городе Кириши (районе экологического бедствия в конце 80-х – начале 90-х годов), указывают на существенные различия как в характеристиках формирования и развития экологических движений, так и в восприятии экологических проблем населением этих городов.

В настоящей статье проанализированы некоторые результаты вторичного анализа данных, полученных при опросе населения Санкт-Петербурга “В мире политики” в 1994г. (выборка репрезентирует взрослое население города по полу, возрасту и образованию, N=581), а также результаты трех опросов населения Кириши по сравнительной методике “Экология и политика” в 1989, 1993 и 1997гг. (выборка репрезентативна по полу, возрасту и образованию, N1=958, N2=911, N3=1018).

В двух первых параграфах рассматривались оценки респондентов по двум основным проблемам: (1) качество окружающей среды в системе ценностных предпочтений, (2) политическая значимость экологических проблем в представлениях людей и оценки ими действий властей, направленных на решение экологических проблем. Именно по этим параметрам выявлены существенные различия в общественном мнении жителей двух городов.

В третьей части статьи анализируется соотношение различий в оценках экологических проблем с различиями в развитии экологических движений в этих городах. Следует добавить, что, по нашему мнению, наиболее значимое воздействие на процесс принятия природоохранных решений и эффективность экологической политики инвайронментальные движения имеют на этапе институционализации. Вот почему процессу институционализации экологических движений уделено в статье специальное внимание. Мы используем при этом определение Н.Аберкромби и др., в соответствии с которым “институционализацией называется процесс, в ходе которого социальные практики становятся достаточно регулярными и долговременными, так что их можно представить в качестве институтов” (Аберкромби, Хилл и Тернер 1997). По мнению П.Бергера и Т.Лукмана, “институциализация имеет место везде, где осуществляется взаимная типизация опривыченных действий деятелями разного рода”, социальная активность становится “сферой само собой разумеющихся рутинных действий” (Бергер и Лукман 1995). Принимая во внимание также и эти суждения, в статье проводится различие между двумя видами институционализации: включающим рутинизацию и исключающим ее. В Петербургском случае институциализация экологических движений носила характер временной кооптации участников движения во властные структуры и не сопровождалась последующей рутинизацией экологической политики. В Киришском случае институциализация движения сопровождалась не только кооптацией, но и последующей рутинизацией практик природоохранной политики

Качество окружающей среды в Санкт-Петербурге:
ценностные приоритеты и политическая значимость

В Санкт-Петербурге респонденту предлагалось трижды оценить каждую из следующих девяти проблем:

(1) “Приобретение людьми продуктов питания”

(2) “Получение хорошего образования”

(3) “Безопасность от преступных посягательств”

(4) “Получение человеком новой работы в случае увольнения, закрытия предприятия”

(5) “Улучшение состояния окружающей среды – воздуха, водоемов, дворов, улиц и др.”

(6) “Получение доходов, обеспечивающих хорошую жизнь”

(7) “Качественное медицинское обслуживание”

(8) “Создание условий, при которых успеха могут добиться самые инициативные, квалифицированные, трудолюбивые люди”

(9) “Реализация человеком своих знаний, способностей, умений”

Первоначально были выяснены представления жителей города о степени важности экологических проблем в ряду других проблем, затем – о том, в какой мере люди склонны приписывать ответственность за решение этих вопросов органам власти, и, наконец, оценивались действия нынешних властей в каждом из перечисленных девяти направлений.

Проблемы получили следующие оценки по критерию важности:

“Ниже перечислены некоторые из вопросов, которые часто обсуждаются в нашей стране в последнее время. Насколько важны они с вашей точки зрения?”

 

Ранг

“Очень важный

“Важный

   

вопрос” (%)

вопрос” (%)

Безопасность

1

83

16

Мед. обслуживание

2

81

17

Окружающая среда

3

68

29

Получение работы

4

57

36

Доходы

5

55

38

Образование

6

52

40

Товары и продукты

7

55

33

Самореализация

8

46

47

Условия успеха

9

43

45

(шкала: 1 – “очень важный вопрос”, 2 – “важный”, 3 – “не очень важный”, 4 – “совершенно не важный”).

Проблема качества окружающей среды вошла в тройку проблем, которым была присвоена наибольшая значимость.

Следующий шаг анализа был направлен на определение политической значимости проблем. Проблема считалась таковой, если респондент (а) полагал, что она важна и (б) возлагал ответственность за ее решение на органы государственной власти. При построении показателей, фиксирующих степень политической значимости, использовались два индикатора: (1) оценка важности проблем, описанная выше, и (2) атрибуция ответственности, выявляемая через ответ на следующий вопрос: “В какой мере, на ваш взгляд, ответственность за решение этих вопросов лежит на органах государственной власти?”.

В ходе анализа были получены результаты, в соответствии с которыми экологические проблемы не только оцениваются как один из трех наиболее важных вопросов, но и сохраняют эту позицию в ряду наиболее актуальных политических проблем, уступая лишь задачам борьбы с преступностью и повышения качества медицинских услуг. Однако важно отметить, что при этом люди негативно оценивают экологическую политику властей. Две трети взрослого населения Санкт-Петербурга считают, что улучшение состояния окружающей среды является важной общественной проблемой, ответственность за решение которой должны нести органы государственной власти, и выражают неудовлетворенность решениями, которые принимают эти органы. Более того, экологические проблемы воспринимаются в Петербурге как одно из самых слабых мест в деятельности нынешней власти, уступая лишь негативному отношению к ее действиям, направленным на борьбу с преступностью. Даже решения, связанные с медицинским обслуживанием, контролем за уровнем безработицы или доходами населения, вызывают меньшую неудовлетворенность горожан, чем действия органов власти в области экологии.

Экологическая проблема в городе Кириши: приоритеты населения и действия властей

Иную картину мы видим в городе Кириши. В то время как по данным опроса 1989г. респонденты считали неблагоприятную экологическую ситуацию первоочередной общегородской проблемой, результаты опросов 1993, 1997гг. показали, что задача устранения неблагоприятных экологических факторов потеряла свое первостепенное значение в глазах населения и была вытеснена на периферию общественного внимания (см. таб. 1).

Особую остроту для жителей города Кириши сегодня приобрели экономические и социальные проблемы. В ряду наиболее значимых городских проблем неблагоприятная экологическая ситуация занимает лишь седьмое место. Следует отметить, что ситуация в конце 1997г. мало изменилась в сравнении с 1993г. Новые заботы, обусловленные кризисом в экономике и социальной политике, все дальше отодвигают в сознании киришан на задний план проблемы экологии.

 

Таблица 1. Относительная значимость экологической проблемы (г.Кириши, 1993, 1997)

 

Вопросы респонденту

1993г. N=911

1997г. N=1017

“Как Вы считаете, какие проблемы являются сегодня

наиболее острыми в жизни Вашего города?”

(Возможность выбора 2 3 проблем)

(%)

(%)

1. Проблема занятости (безработица)

38

60

2. Проблема социальной защиты населения

39

45

3. Рост пьянства и алкоголизма

27

31

4. Рост преступности

35

28

5. Жилищная проблема

18

27

6. Увеличение социального неравенства

35

21

7. Неблагоприятная экологическая ситуация

18

15

8-9. Снижение духовных и культурных потребностей

11

11

8-9. Недостаток мест для культурного отдыха

12

11

10. Проживание в городе иностранных граждан

1

5

11. Проблема обеспечения товарами и услугами

28

3

Между тем, по нашему мнению, низкая относительная значимость экологической проблемы вовсе не обязательно является свидетельством того, что жители Киришей перестали поддерживать защиту окружающей среды как одно из приоритетных направлений местной политики. Большинство респондентов не смогли сделать однозначный выбор между экономическим благополучием и безопасной средой (см. табл. 2). Количество опрошенных, которые считают, что материальное благополучие важнее экологически чистой среды, чуть ли не в два раза превышает количество тех людей, которые отдают приоритет защите окружающей среды. То, что общественное мнение склоняется к социально-экономическому полюсу, представляется достаточно объяснимым, учитывая остроту кризиса в этой сфере. Нетривиальным фактом представляется отчетливость расслоения приоритетов, отсутствие безусловной поддержки экономических целей.

Таблица 2. Выбор между социально-экономическими и экологическими целями
(Кириши, 1997)

Индекс “социально-экономические/экологические приоритеты”

N=1018 (%)

Решение экономических и социальных проблем

38

Отсутствие однозначной позиции

41

Защита окружающей среды

21

Изменение приоритетов в восприятии городских проблем жителями г. Кириши произошло, на наш взгляд, не только по причине значительного ухудшения социально-экономического положения населения, но также и потому, что экологическая политика властей имела позитивные последствия. Результаты опросов 1993 и 1997гг. в оценке респондентами деятельности местных властей в решении проблем окружающей среды приведены в табл.3.

Таблица 3. Оценка жителями г. Кириши деятельности городских властей в решении общегородских экологических проблем (Кириши, 1993,1997)

Вопрос респонденту

Время опроса

“Пытаются ли ваши местные власти решать проблемы

окружающей среды? Если да, то с каким успехом?”

1993г. N=911

(%)

1997г.№=1017

(%)

Не прилагают никаких усилий для решения

экологических проблем

14

9

Пытаются решать экологические проблемы,

но без ощутимых результатов

34

26

Им удалось кое-что сделать для решения

экологических проблем

21

33

Им удалось многое сделать для решения

экологических проблем

2

4

Затруднились ответить

29

28

Произошел существенный сдвиг в оценках по сравнению с опросом 1989г., когда 70% опрошенных дали резко негативную оценку властей в решении экологических городских проблем. Данные опроса 1997 года подтвердили вывод о том, что экологическая политика властей довольно успешна. Очевидна также и положительная динамика в сравнении с оценками 1993г. Несмотря на то, что более четверти горожан в 1997г. не смогли выразить своего мнения о природоохранной политике местных властей, преобладание позитивных оценок очевидно. Лишь каждый десятый полагает, что власть бездействует. Большинство указывает на определенные успехи этой политики, правда, четвертая часть респондентов считает ее неэффективной. При этом, чрезвычайно важно то, что в отличие от жителей Санкт-Петербурга жители города Кириши экологическую политику местных властей оценивают более высоко, нежели различные направления социально-экономической деятельности, в частности усилия властей в сфере занятости, в решении проблем безопасности.

Важно отметить, что почти половина опрошенных киришан заметила изменение состояния среды в лучшую сторону (см. табл. 4). Таких респондентов почти в два раза больше по отношению к тем, кто считает тенденцию негативной.

Таблица 4. Оценки изменения экологической ситуации (Кириши, декабрь 1997)

Вопрос респонденту

N = 1018

“Как Вы считаете, насколько изменилось состояние

окружающей среды в Вашем городе за последние 7-10 лет?”

(%)

Значительно ухудшилось

8

Немного ухудшилось

15

Не изменилось

17

Немного улучшилось

38

Значительно улучшилось

7

Затрудняюсь ответить

15

Позитивные сдвиги в состоянии окружающей среды, как свидетельствуют результаты анализа, которые приводятся в таблице 5, были вызваны, по мнению опрошенных, политическими факторами. Различия при оценивании тенденций не связаны с социально-демографическими переменными. Разные мнения высказывают “активисты 80-х”. Респонденты, участвовавшие в подписании обращений, митингах и демонстрациях, а также оказывавшие материальную поддержку экологическому движению, и сегодня считают, что их действия были оправданными и принесли городу пользу. В то же время, граждане, не участвовавшие в экологических инициативах, представляют собой пассивный и скептически относящийся к неформальным общественным движениям сегмент населения и отмечают бесполезность подобных действий. Другой фактор, дифференцирующий мнения об изменении экологической ситуации, это степень убежденности в эффективности действий властных структур, направленных на решение проблем окружающей среды.

 

Таблица 5. Зависимость оценок изменения среды от политических факторов
(г. Кириши, декабрь 1997)

 

Факторы

Оценки изменения экологической ситуации
за последние 7-10 лет (%)


Ухудшение

Нет измен.

Улучшение

N

“Активисты 80-х”:





Нет

28

21

51

(746)

Да

17

15

68

(125)

Tau-b (уровень значимости)

0.11 (0.002)

Оценки экологич. действий

власти:





Не прилагают никаких усилий

36

17

47

82)

Пытаются решать, но без

результатов

33

22

45

(229)

Удалось кое-что сделать

22

16

62

(307)

Удалось многое сделать

16

20

64

(31)

Tau-b (уровень значимости)

0.15 (0.003)

“Активисты”, а также те, кто отдает должное усилиям властей, склонны считать, что состояние окружающей среды в течение последнего десятилетия улучшалось. Две трети представителей каждой из этих категорий респондентов придерживаются такой точки зрения. Позитивные сдвиги в состоянии окружающей среды отмечают в большинстве своем даже те, кто не был активистом 1980-х, или те, кто в 1997 году выразил негативное отношение к экологической политике властей, полагая что она неэффективна. Такая оценка, возможно, связана с тем, что улучшение экологической ситуации является не только результатом усилий активистов и местных властей, но и обусловлено “естественным” снижением экологической опасности из-за падения уровня производства.

Таким образом, если в 1989 году приоритетное восприятие населением экологической проблемы сопровождалось крайне низкой оценкой эффективности местной природоохранной политики, то в 1993 и 1997гг. низкая относительная значимость экологической проблемы в восприятии горожан сочетается с достаточно высокой оценкой деятельности городских властей в поддержании экологической стабильности. Как уже отмечалось, в Санкт-Петербурге мы получили обратный результат: высокую приоритетную значимость проблемы и низкую оценку эффективности экологической политики властей.

На наш взгляд, полученные результаты могут быть отчасти объяснены влиянием на природоохранную политику экологических движений. Рассмотрим аргументы в пользу данного положения.

Институциализация экологических движений
и эффективность природоохранной политики

К началу 1990-х годов социальные движения в России, в частности экологической направленности, перешли к этапу развития, характерными чертами которого явились процессы коммерциализации, профессионализации и институционализации. (Duka, Kornev, Voronkov and Zdravomyslova 1995; Цепилова 1996).

Между тем, некоторые отечественные специалисты, анализируя развитие экологических движений, отмечали, что в России “вхождение инвайронменталистов в органы законодательной и исполнительной власти отнюдь не означало институционализации их экологических требований” (Khalyi 1993; Яницкий 1996б). Выводы отечественных исследователей являются релевантными для значительной части общего спектра экологических движений в России. В частности, они подтверждаются ситуацией в Санкт-Петербурге. Однако они далеко не очевидны по отношению к российскому движению в целом. По нашему мнению, институциализация социальных движений и их основных требований явилась одним из наиболее значимых факторов, оказавших влияние на эффективность экологической политики и формирование ценностных приоритетов населения в конце 80-х начале 90-х годов. Американский социолог У.Гэмсон, анализируя соотношение политических структур и успешности социальных движений на примере групп протеста в США, отмечал, что “центральное различие между действующими лицами в политической сфере описывается через идею того, находятся они внутри или вовне официальной политики. Те, кто находится внутри политики – это ее члены, чьи интересы представлены, т.е. признаются как обоснованные другими членами. Те, кто вне официальной политики – бросают ей вызов. У них нет основной прерогативы членов – рутинного доступа к решениям, которые их касаются” (Gamson 1975).

Мы считаем, что данное аналитическое различение помогает понять динамику экологического движения в г. Кириши. В этом случае активисты экодвижения оказались внутри политики, и институциализация движения в начале 90-х включила элементы рутинизации. Вероятно, именно такой характер институционализации движений обусловил высокие оценки локальной экополитики со стороны населения. Проиллюстрируем данное положение.

Город Кириши, малый индустриальный город Ленинградской области с населением 55 тыс. человек, в середине 80-х явился одной из кризисных экологических зон, известных в масштабах всей страны. В городе сформировалось сильное общественное движение в защиту окружающей среды, получившее широкую поддержку среди жителей, обеспокоенных вредным воздействием специфических промышленных загрязнений на здоровье населения. Во главе этого движения в мае 1987 года встала местная неформальная природоохранная инициатива – 6-я секция ВООП, сумевшая эффективно использовать мобилизационный потенциал встревоженного населения, организуя массовые акции неконвенционального политического участия и протеста против бездействия властей, с использованием местной, региональной и всесоюзной прессы.

В 1990г. зеленые одержали серьезную победу на выборах в местные советы. Двенадцать представителей экологического движения (на 120 мест) получили депутатские мандаты, образовав зеленую фракцию горсовета. С этого момента парламентская тактика становится превалирующей в деятельности активистов экологического движения. За период с 1990 до 1994гг. (время роспуска первого демократического горсовета) зеленым удалось вывести проблему качества окружающей среды на уровень серьезной политической проблемы, создать действенный механизм защиты городской окружающей среды. На законодательном уровне были приняты подзаконные акты, устанавливающие барьер для открытия новых вредных производств в городе и жестко регламентирующие экологические параметры деятельности уже существующих предприятий.

По мнению большинства опрошенных экспертов, активная деятельность экологического движения в г. Кириши в период 1987 91гг. имела основным результатом своей работы то, что природоохранное направление утвердилось в качестве одного из основных в деятельности всех структур законодательной и исполнительной власти города. Вот некоторые тому подтверждения:

  1. С 1990 по 1994гг. активно работала постоянная экологическая комиссия горсовета (прекратила свою деятельность в связи с роспуском горсовета).
  2. С декабря 1992 года начал функционировать экологический отдел мэрии, который в настоящее время имеет статус экологического центра при администрации Киришского муниципального округа.
  3. Ведущая городская газета “Киришский факел” (12 тыс. подписчиков в 1997г.) имеет постоянную, активно действующую рубрику “Экологический дневник”.
  4. На восемнадцати (18) сессиях горсовета 21-го созыва (1993г.) рассматривалось 10 специальных вопросов природоохранной тематики.
  5. 30% депутатских запросов в период с 1990 по 1996гг. были связаны с состоянием городской окружающей среды.
  6. Начиная с 1990 года экологическая проблематика является постоянной составляющей повестки дня деятельности исполнительной и законодательной ветвей власти, включая вопросы экономического и социального развития города.
  7. Киришское Управление по чрезвычайным ситуациям, подчиненное федеральному МЧС, созданное в 1992г., одним из основных направлений деятельности имеет отслеживание с помощью самого современного дорогостоящего оборудования экологической ситуации в регионе (контроль идет по многим показателям), а также предотвращение экологических аварий и устранение их последствий.
  8. Один из самых заметных лидеров экологического движения в г. Кириши 1987 1991гг., Валерий Есиновский, в 1990г. вошедший в первый демократически избранный горсовет, в 1996г. на второй срок избран председателем городского муниципалитета.

Деятельность по контролю за состоянием городской окружающей среды для всех ветвей власти превратилась в г. Кириши в повседневную заботу, в обыденное дело. В небольшом городе, где “все на виду”, это оказало влияние на восприятие горожанами позитивного значения экологической политики властей и изменило отношение к экологической проблеме: она перестала быть приоритетной.

В Санкт-Петербурге экологическое движение развивалось иначе. Возникшее в середине 80-х, оно не имело широкой массовой поддержки, но, безусловно, вызывало общественное одобрение и симпатии горожан. В частности, группа “Дельта”, выступавшая против строительства в Финском заливе дамбы как части комплекса сооружений по защите города от наводнений, активно поддерживалась населением города. В 1987 88гг. возникло около двадцати (20) неформальных зеленых групп. Рост политической мобилизации в 1989 90гг. сопровождался политизацией ленинградского экологического движения. Новые группы возникали, как прави

Опубликовано: 10.11.2008

© ООО «1КЦ» 2002-2017
Контактная информация        Лицензии и сертификаты
Москва Санкт-Петербург Екатеринбург Мурманск
8-911-1180886 8-981-7491808
(812) 412-4989
8-901-3160314 8-901-3155037
Наш индекс цитирования