1-й КОНСАЛТ ЦЕНТР Вызов консультанта
О КомпанииНаши УслугиОнлайн УслугиПолезная ИнформацияНаши Реквизиты

Структура региональных политических сетей


Введение

В современном обществе постоянно эволюционируют не только его политические и социальные организации, но также сети их взаимодействия между собой и внешним миром. Политика в современном понимании есть процесс, выходящий далеко за рамки “принятия решений”. Сети обмена информацией, мобилизации ресурсов, взаимной поддержки или сопротивления выстраиваются участниками политического процесса задолго до акта решения и существуют много дольше периода его реализации.

Данная статья посвящена структуре и динамике сетей региональной экологической политики в России в период трансформации. В этой политической сфере произошли изменения, критически важные для поддержания устойчивости природных и социальных экосистем. Хотя структуры федеральной и региональной власти кое-что унаследовали от советской эпохи, общий процесс политической демократизации и изменение форм собственности оказали весьма существенное влияние на структуру и функции сетей региональной экологической политики (далее экополитики).

Статья открывается описанием формальной структуры сетей экологической политики на федеральном и региональном уровнях. Затем будет рассмотрен вопрос о способности научных сообществ оказывать влияние на принятие экологических решений. Потом я перейду к роли неправительственных экологических организаций (ЭНПО) в формировании экополитики. Далее, будут проанализированы структура и процессы принятия решений на уровне региона. Будет также дана характеристика взаимоотношениям в “треугольнике” региональная администрация научное сообщество ЭНПО. Три последующих параграфа посвящены анализу сетей (networks) внутри “треугольника” и за его пределами. Заключительный параграф касается декларируемых и скрытых намерений социальных акторов, вовлеченных в региональный экополитический процесс.

Настоящая статья, также как и следующая за нею статья “О структуре межличностных сетей российских экоактивистов”, основана на материалах изучения семи случаев (case-studies) в различных регионах России, а именно: (1) 1993г., июль август: акция протеста против действующего карьера строительных материалов, размещенного на Могутовой горе в Национальном парке “Самарская Лука”; (2) 1985 95гг.: серия массовых кампаний протеста против подъема уровня Чебоксарского водохранилища до отметки 65 м., что грозило затоплением обширных территорий; (3) 1994г., декабрь: общественные слушания в г. Дзержинске (Нижегородская область) по поводу накопленных в канале Волосяниха высокотоксичных отходов; (4) 1988 97гг.: серия массовых протестов и иных действий против строительства водовода “Судогда Владимир”, организованные Комитетом общественного спасения реки Судогда; (5) 1994 96гг.: кампания протеста против нелегального строительства индивидуальных коттеджей в парковой зоне г. Владимира; (6) 1995 97гг.: участие лидеров ЭНПО в разработке и принятии в российском парламенте Федерального лесного кодекса России; (7) 1996г., август: кампания протеста против вырубки особо экологически ценных (старовозрастных) лесов, организованная российским “Зеленым миром” (“Гринпис”) и другими ЭНПО в Карелии.

Исследование проведено в 1997 98 годах методом глубинных полуструктурированных интервью. Всего было проведено 85 интервью с представителями властных структур, учеными и лидерами ЭНПО. Были использованы также материалы центральной и зеленой прессы, документы официальной переписки, а также петиции, заявления, пресс-релизы и другие материалы, продуцированные в ходе и после кампаний протеста.

Официальная (формальная) структура региональной власти

Даже беглый взгляд на формальную структуру региональной власти дает основание для ряда соображений. Я буду опираться на пример Нижегородского региона, поскольку он представляет в данном отношении наиболее развитый случай.

Прежде всего очевидно, что рассматриваемая структура в значительной степени обусловлена структурой федеральной власти и во многом копирует ее. Региональные властные структуры буквально пронизаны вертикальными силовыми линиями субординации. К тому же, каждый элемент рассматриваемой структуры (департамент и др.) включен в “зону влияния” соответствующего федерального министерства или ведомства.

Например, региональный комитет земель и управления земельными ресурсами, который подчиняется соответствующему федеральному комитету, осуществляет надзор над использованием земельных ресурсов и их охраной, формирует земельный кадастр. Региональный земельный комитет также выполняет разного рода изыскания по заявкам ведомств. Комитет имеет свои отделения в городах и районах области.

Вместе с тем использование земель и регулирование земельных отношений осуществляется также местными отделениями таких федеральных служб, как Федеральная служба геодезии и картографии, Федеральным комитетом по геологии и использованию природных ресурсов, и рядом других (Fomichov 1995). Иными словами, “департаментализация” экологических проблем транслируется с федерального уровня на региональный.

Кроме того, очевидно, что в данной ситуации Государственный комитет по охране окружающей среды имеет весьма ограниченную сферу влияния, поскольку природная среда и ее ресурсы находятся в ведении (пользовании, распоряжении) целого ряда федеральных и региональных ведомств.

Далее, как и везде в России, исполнительная власть доминирует над законодательной. Как показало наше исследование, это превосходство усиливается тем, что комитеты по экологии законодательных собраний российских регионов в основном состоят из мэров городов или других местных администраторов. Будучи озабочены текущими проблемами своих поселений, эти чиновники не в состоянии профессионально судить (и принимать соответствующие решения) относительно экологических проблем региона в целом. Не говоря уже о том, что экологическое образование этих людей близко к нулю.

Еще одна проблема. Представляется, что исполнительная и законодательная ветви региональной власти мало связаны. Это впечатление усиливается, когда обнаруживается, что в структуре региональной исполнительной власти есть по крайней мере четыре подразделения, занимающиеся экологическими проблемами, тогда как в структуре законодательной – только одно.

Далее, официальная структура региональной власти не соответствует истинной субординации между региональными ответвлениями федеральных ведомств, равно как и во взаимоотношениях между департаментами внутри региональной администрации как таковой. Региональная администрация не только пронизана вертикальными силовыми линиями, но и постоянно подвергается давлению с обеих сторон: сверху, со стороны федерального правительства, и снизу, со стороны местных администраций, требующих помощи и ресурсов.

Наконец, все ЭНПО и другие общественные организации исключены из этой схемы. Может возникнуть впечатление, что организации гражданского общества не оказывают никакого влияния на процесс принятия решений. В действительности же данная модель лишь отражает “государственный” взгляд на структуру регионального экополитического процесса, в соответствии с которым каждая региональная ячейка лишь выполняет команды соответствующего вышестоящего ведомства.

В общем и целом, модель принятия экологических решений на региональном уровне является чисто директивной, она не оставляет пространства для региональной самоорганизации или, по крайней мере, координации усилий между формальными организациями и общественными движениями данного уровня.

Естественно, эта официальная структура представляет собой наследие советских времен, когда руководители партии и государства в меру своего понимания пытались “рационализировать” структуры принятия решений во всех сферах общественной жизни. Однако было бы упрощением трактовать эту модель как просто “импринт” модели директивного мышления, присущей коммунистическим идеологам. Подчеркнем, что многие из названных выше элементов региональной власти пятнадцать лет назад отсутствовали вообще. Отсутствовали потому, что во времена “развитого социализма” экологические проблемы не входили в политическую повестку дня. Когда же они, наконец, появились в ней, структура организаций для принятия экологических решений была сконструирована по образу и подобию существовавшей партийно-государственной машины.

Но и это не вся правда. Дело в том, что еще в конце 1980-х годов эта властная иерархическая структура реализации экополитики была единственно возможной. Несмотря на демократический подъем, в тот период государство было единственным собственником природных ресурсов общества и контролером их “рационального” использования. Экологическое и другие социальные движения только начали бороться за право политического голоса, за право быть субъектом действия на национальной политической арене.

В конце 1980-х гг. ни одна неправительственная организация не могла в полной мере считаться легитимной. Тем не менее, в этих условиях группе про-экологически ориентированных депутатов парламента СССР, при поддержке представителей регионов и лидеров экологических движений, все же удалось разработать и ввести в действие ряд ключевых законов, которые позже легли в основу формирования относительно современной структуры государственных органов, ответственных за охрану природы и рациональное использование ее ресурсов.

Рассмотрим теперь структуру региональной власти несколько подробнее. Как отмечалось, ее основными ядрами были законодательная (представительная) и исполнительная власти. В 1989 93гг. первая (советы) играла ведущую, вторая – гораздо более скромную роль. Все уровни власти в регионе, включая города и села, имели свои советы. На самом низовом уровне советы функционировали в форме комитетов общественного самоуправления, а в сфере решения экологических проблем – в форме комитетов общественного спасения. Такие комитеты могли быть межрегиональными, как, например, бассейновый Комитет общественного спасения Волги в 1980 90-е гг., или местными, подобно комитетам по спасению отдельных природных структур или защите памятников природы.

В 1993г. ситуация резко изменилась к худшему. Советы как органы прямого представительства населения были распущены. Региональные законодательные собрания утеряли свою политическую силу, региональная администрация взяла верх. Последующие несколько лет отмечены ее экстенсивным расширением и развитием. Приходя к власти, каждый губернатор стремился дополнительно расширить и укрепить свои властные полномочия, особенно после того, как должность губернатора стала выборной.

Однако бесконечные перестройки региональных властных структур были не только результатом губернаторской воли. Три процесса шли рука об руку. Во-первых, усиление федеральной исполнительной власти сопровождалось ее ожесточенной конкуренцией с набиравшей силу президентской администрацией – каждый регион контролировался представителем Президента РФ. Во-вторых, нарастал конфликт между федеральным центром и региональными администрациями. В-третьих, борьба за власть и ресурсы между старой и новыми элитами разворачивалась уже непосредственно в регионах. Нет нужды напоминать, что все эти процессы шли на фоне борьбы между легальными, теневыми и криминальными структурами за политическое и экономическое господство в регионах.

Несмотря на все сложные хитросплетения политических сил и постоянные реорганизации структуры самой региональной власти, одна тенденция прослеживалась постоянно: росло число и разнообразие новых официальных структур защитного характера – охраны природы, социальной защиты, экологической защиты. Множились департаменты социальной защиты военнослужащих и их семей, молодежи, детей, ликвидаторов Чернобыльской катастрофы. И, конечно, в каждом регионе был свой совет безопасности. Даже департаменты, имевшие “нейтральное” наименование, как, скажем, земельный или водных ресурсов, в действительности выполняли прежде всего защитные функции.

Я упомянул только “мирные” управленческие структуры, но было множество других, с прямыми задачами защиты: прокуратура, суд, милиция, внутренние и ведомственные войска и, конечно, местные отделения Министерства гражданской обороны, по чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий природных катастроф. В “обществе всеобщего риска”, каковым сегодня является Россия (Яницкий 1997б), процесс постоянного роста и диверсификации защитных структур является абсолютно неизбежным! Напомню, что речь идет только о государственных структурах, частные и криминальные защитные структуры – тема особого разговора.

Сегодня региональная администрация обычно включает следующие подразделения (департаменты): юридический, индустрии, сельского хозяйства, экономики и прогнозирования, финансовый, топлива и энергетики, транспорта и коммуникаций, культуры и искусства, здоровья, образования, внешних сношений, внешней торговли, социальной защиты (в том числе отдельный департамент защиты военнослужащих и их семей), охраны природы и рационального использования природных ресурсов, лесной, земельный и водный департаменты, центр экологической безопасности, комитет защиты памятников истории и культуры. Некоторые их них имеют двойное, федеральное и региональное, подчинение. Наиболее влиятельные департаменты могут иметь отделы, дублирующие работу других департаментов. Например, экономические департаменты в некоторых регионах имеют “лесные” отделы, поскольку эти департаменты осуществляют также надзор за лесной индустрией. Как мы установили, департаменты промышленности, экономики и топливно-энергетический имеют ряд перекрывающихся функций. Повсеместная организация топливно-энергетических подразделений отражает тот простой факт, что данный промышленный комплекс является сегодня решающим для российской экономики и политической системы.

Характер политических сетей (господства или подчинения) зависит от политического статуса региона, равно как и от его экономического и политического “веса” в стране. Скажем, в Республике Карелия, которая индустриализирована значительно менее, чем Нижегородская область, тем не менее многие из названных выше департаментов имеют ранг министерств или государственных комитетов. В Карелии, где лесная индустрия является главным кормильцем, Лесной комитет занимает одно из ключевых мест. В других регионах ключевые позиции могут занимать департаменты промышленности или внешней торговли. Но во всех случаях все департаменты подчинены власти губернатора и его заместителей.

В состав региональной администрации входят обычно два экологически ориентированных “кластера” подразделений. Первый, именуемый экологической службой, как правило, включает три подразделения: департамент охраны природы и рационального использования ресурсов, центр экологической безопасности и комитет охраны исторического и культурного наследия. Второй “кластер” включает лесной, земельный и водный, а также архитектурно-планировочный департаменты, – однако роль последнего существенно снизилась.

В советское время архитектурно-планировочный департамент, безразлично в центре или на периферии, играл ключевую роль во всех делах региона, потому что он являлся последней инстанцией, на которой интересы всех федеральных и региональных организаций должны были быть финансово и территориально согласованы. В начале 1990-х гг. вследствие процессов приватизации и политической децентрализации этот департамент утерял свое доминирующее положение. Однако хаос в использовании земель и городских инфраструктур не может продолжаться до бесконечности. Сегодня, например, составление земельных кадастров и другая инвентаризация, связанная с использованием земли, – дело не терпящее отлагательства. Потенциально департамент районной планировки гораздо более экологически ориентирован, нежели официальный экологический департамент, так как первый имеет дело с многосторонне экономически и социально освоенными территориями, а не только с защитой природы и созданием охраняемых зон (заповедников, заказников). Поэтому реабилитация планировочных департаментов, конечно, вместе с их адаптацией к новым реальностям есть объективная необходимость и некоторый признак начала самоорганизации регионов.

О структуре региональной науки

Перейдем теперь к анализу структуры научных организаций, вовлеченных в формирование региональной экологической политики. Снова обратимся к наиболее интересному примеру Нижегородской области. Специфика других регионов будет рассмотрена позже.

Прежде всего следует различать два типа подобных организаций. Первый из них производит знание (методологию, концепции, стандарты), которое применимо к уровню региона в целом. Иными словами, речь идет о производстве универсального знания, которое затем будет применяться на местах. Второй тип научных структур представлен действительно региональными научными организациями, то есть теми, которые рассматривают каждый регион как индивидуальное экосоциальное целое со специфическими закономерностями функционирования и эволюции.

Большинство организаций первого типа являются просто продолжением своих “старших братьев” из федеральных центров науки. Здесь, как и в управленческих структурах, вертикальные связи преобладают. Далее, как в упомянутых структурах, “тело” официальной региональной экологической науки расчленено на ведомства, каждое из которых затем подвязано к соответствующему ведомственному научному институту (центру), будь то институт леса, водных проблем или охраны здоровья. Даже в структуре академической и университетской науки вертикальные связи (центральный институт – региональный институт или филиал) гораздо сильнее, нежели горизонтальные связи (скажем, между биологическим и географическим факультетами университета).

Хотя номинально в структуре Государственного комитета по охране природы есть соответствующий научный институт, в действительности он более продуцирует общеэкологическое знание, нежели обращен в сторону проблем отдельных регионов. Кроме того, его тематика ограничена охраной природы и рациональным использованием ее ресурсов. Это означает, например, что исключительно острая проблема циркуляции и накопления диоксинов в природных системах и крови человека изучается в специальных – химических – подразделениях науки. Таким образом, междисциплинарные связи отсутствуют.

Еще одна общая болезнь – это очень слабые связи между региональными филиалами федеральной науки и местными институтами и университетами. Последние гораздо более (прежде всего экономически) привязаны к соответствующим департаментам региональной администрации, чем кооперированы между собой. Директивная и ведомственно расчлененная структура “региональной” науки оставляет очень мало возможностей для сотрудничества между разобщенными исследовательскими ячейками.

Такая структура научного “тела” – очевидное наследие советского периода. Однако, в отличие от административной структуры региона, которая за годы реформ постоянно расширялась и развивалась, региональное научное сообщество становилось все слабее, а многие его ячейки исчезли навсегда.

Причины угасания научных сообществ во всех регионах России одни и те же. Наука, а тем более экологическая, всегда находилась в самом низу шкалы политических приоритетов советского государства (за исключением научного обеспечения военно-промышленного комплекса). В ходе реформ большинство академических институтов было неожиданно поставлено в условия самофинансирования – подобная “демократизация” привела к смерти многих научных центров и школ. Утечка мозгов, в особенности из среды естественных и точных наук, усилилась. Много молодежи ушло из науки в бизнес и управленческие структуры. Сотни научных ячеек, прежде всего в сфере индустрии и военно-промышленного комплекса, были ликвидированы. Те, которые сохранились, вынуждены обслуживать сиюминутные интересы бюрократии, политики и бизнеса.

Поэтому сегодня большинство научных организаций выживает только благодаря системе грантовой помощи, которая серьезно подрывает всю институциональную структуру и внутренние связи российской науки в целом. Известный российский биолог заключает, что “стратегия выживания в отношении науки бессмысленна – наука может существовать только развиваясь” (Заварзин 1995).

На уровне региона нами были обнаружены другие обстоятельства, которые еще более суживают возможности науки. Политически влиятельные региональные научные сообщества не могут формироваться в авторитарном обществе и в ситуации, когда региональные власти вкупе с капитанами большой индустрии и силовыми ведомствами полностью доминируют над такой хрупкой структурой, какой является истинная наука.

Строго говоря, в советский период истинная наука о регионе была ненужной, поскольку сам регион как социальная целостность отсутствовал. Ирония современной ситуации заключается в том, что региональная наука начала возрождаться как отрасль политической географии лишь в начале 1990-х гг., поскольку она была нужна ведущим политикам и финансовым олигархам для отслеживания электоральных процессов в различных регионах России.

Мы не обнаружили ни одного стратегически важного заказа на экологические исследования в регионе, который исходил бы от его властей. В советское время подобные исследования выполнялись в рамках так называемой районной планировки. Но, напомним, это был инструмент плоть от плоти идеологии централизованного планирования. Как отмечали наши респонденты, в те времена действительно междисциплинарные экономо-эколого-социальные исследования не планировались, а проводились лишь спорадически, на страх и риск исследователей-энтузиастов.

В результате, сегодня региональная наука финансово не обеспечена и потому постоянно страдает от недостатка квалифицированных специалистов и устаревшего оборудования. В ее “теле” свободные ассоциации, научные школы, семинары и вообще самоорганизующиеся структуры занимают весьма скромное место. “Региональщики” почти никогда не участвуют в процессах принятия решений на данном уровне, за исключением весьма редких случаев, когда ученые сознательно становятся политиками. Таких случаев в семи изученных регионах мы смогли насчитать не более десятка. Вывод достаточно ясен: сегодня эта наука практически не оказывает никакого воздействия на процесс принятия решений на региональном уровне.

Есть еще одна, весьма неприятная, причина деградации региональной науки. Это растущая конкуренция между ее структурами, с одной стороны, и недавно возникшими ЭНПО и другими общественными организациями, которые претендуют на название научных, с другой. Неприятная потому, что новые общественные организации учреждались выходцами из университетов и научных институтов, потом, что основной поток финансовой помощи с Запада был направлен именно на развитие сети неправительственных организаций. Таким образом, вольно или невольно западные доноры стимулировали рост непрофессионализма в среде прикладных экологических исследований.

Наконец, структуры и федеральных, и региональных исследовательских ячеек подвержены постоянным реорганизациям. Мы рассмотрим некоторые детали этого процесса в следующих параграфах. Напомню, что речь до сих пор шла о формальных (официальных) организационных структурах и их связях. Действительные паттерны последних будут рассмотрены в ходе анализа процесса принятия экологических решений как такового.

Экологические неправительственные организации и политика

Развитие формальных структур экологической политики в годы реформ лишь одна сторона медали. Другая не менее существенна. Речь идет о быстром росте ЭНПО и их сетей. Общие рассуждения о формировании в России гражданского общества убедительно подтверждаются цифрами роста НПО, в частности ЭНПО, которые сегодня относят к так называемому третьему сектору.

Так, в течение 1990 95гг. в Нижегородской области было создано более 620 подобных организаций. Это свидетельствует о возрождении в России гражданского общества в весьма исторически сжатые сроки. В то же время это является свидетельством процессов демократизации и модернизации региональной экологической политики.

Исследователи отмечают несколько характерных черт данного процесса. Прежде всего отмечается, что “процесс развития гражданских инициатив в регионе после бурного периода роста в начале 1990-х годов в последние два-три года пошел на спад, как будто наткнулся на некоторый качественный барьер”. Хотя общественные организации разного профиля продолжают возникать и регистрироваться (в 1992г. их было 188, в 1993г. – 182, в 1994г. – 201, в 1995г. – 194), однако число тех, которые действительно сохранились и продолжают свою деятельность, остается примерно тем же (Борисов 1996).

Этот факт “насыщения” представляется закономерным по нескольким причинам. Во-первых, число энтузиастов, готовых работать в любых условиях и безо всякой материальной компенсации, всегда невелико, и Нижегородская область здесь не исключение. Далее, ресурсы для поддержания общественной активности становятся все более ограниченными, тогда как расходы на регистрацию новой общественной организации, равно как и на ее поддержание (аренда помещений, оплата персонала, приобретение оборудования), постоянно растут.

Кроме того, процесс “приватизации” вновь открывшихся социальных и политических ниш в регионах завершился, и начался другой – конкуренция между ЭНПО и другими общественными организациями за передел “поля” гражданского общества. Другими словами, неформальные организации после мощного прорыва истощили свои ресурсы, и установился некоторый баланс между их ресурсными возможностями и ограничениями, налагаемыми на их деятельность бюрократической машиной.

Во-вторых, действует так называемый ведомственный фактор. “Как правило, – пишет тот же автор, – гражданские организации являются продолжением их профессиональной деятельности, будь то наука, производство или сфера образования. Это естественно. Подозрительно другое. Процветают те организации, которые функционируют как структурные подразделения организаций, принадлежащих “первому” или “второму” сектору: властным структурам, агентам экономической или финансовой активности, отдельным чиновникам высокого ранга” (Борисов 1996).

Здесь затронута проблема принципиальная. В России, где государство и его региональные подразделения продолжают доминировать над основными сферами социальной жизни и являются главными держателями ресурсов, трудно себе представить, что вновь возникающее гражданское общество может быть абсолютно независимым от государства. Большинство ЭНПО не только так или иначе зависят от него, но и во многом отражают (повторяют) его структурные характеристики.

Прежде всего я имею в виду профессионально-корпоративный принцип их организации, персонализацию межорганизационных отношений, наличие скрытых ассоциаций “знакомых” членов, фаворитизм и бартер. Ниже я попытаюсь определить, в какой степени ЭНПО встроены в административные и иные структуры региональной власти, и когда и при каких условиях эти общественные образования способны действовать самостоятельно, как равные партнеры.

Третья характеристика сегодняшних российских ЭНПО, отмечаемая С.Борисовым и другими исследователями, расхождение между декларируемыми целями и реальными формами активности. Борисов считает, что эта характеристика может быть определена как “кризис идентичности” (Борисов 1996), понимаемый здесь как нежелание публично анонсировать свою политическую принадлежность и спектр своих межорганизационных связей.

С моей точки зрения, подобное расхождение между целями и формами деятельности – общее свойство если не всех, то подавляющего числа ЭНПО. Тому есть много причин. В обществе, которое все еще является закрытым в некоторых отношениях даже больше, чем прежде, закрытость неформальных организаций (или их политическая “гибкость”, всеядность) есть ресурс самосохранения и выживания. Это явление есть также результат тотального недоверия. В обществе, пронизанном ложью и лицемерием, открывать свои карты первому встречному самоубийственно.

Есть и другие причины данного расхождения. В переходном обществе ситуация изменяется так быстро, что следовать за ней очень трудно. Законодательная и нормативная база, которая детерминирует рамки политических возможностей для деятельности ЭНПО, изменяется беспрерывно. Многие ЭНПО пересматривают свои уставы и меняют даже свои названия с одной только целью: получить доступ к западным финансовым источникам (донорам). Более того, некоторые НПО создаются только и исключительно “под грант”.

Теперь – о некоторых деталях структуры и контекста региональных ЭНПО на примере данных Нижегородской области.

Вполне естественно, что пик роста НПО пришелся на 1990-92гг., то есть на период демократического подъема. Но и позже, когда экономические и политические условия формирования гражданского общества становились все более неблагоприятными, наблюдался рост этих организаций, более всего – спортивных и туристических, затем политических и профессиональных и чуть в меньшей степени – благотворительных.

Продолжало расти и их разнообразие. По сравнению с дореформенными временами, более половины подобных организаций возникло вновь. К сожалению, я не располагаю данными по другим регионам, но собранные глубинные интервью, анализ прессы и документов позволяет утверждать, что структурно картина в них сходна с Нижегородской областью, хотя по абсолютному числу НПО другие регионы значительно отстают.

ЭНПО занимают среди других неправительственных организаций весьма скромное место (менее 5% от их общего числа), то есть меньше, чем научные и образовательные (7%) и культурные (5,9%) организации. Однако, в отличие от трех последних, возникших на волне демократизации и гласности, корпус ЭНПО сформировался задолго до 1991г. Он был достаточно большим, разнообразным и глубоко укорененным в своей “порождающей среде” – студенческих дружинах охраны природы, а позже в структурах их последователя – “Социально-экологическом союзе”, самой большой зонтичной организации зеленых на территории СССР. Долгожительство ЭНПО подтверждается и тем фактом, что в то время как пять (5) региональных, одна (1) межрегиональная и одна (1) трансрегиональная экологическая организации возникли в Нижегородской области до 1991г. рост научных, образовательных и женских НПО в области начался после 1992 года.

Преобладающий интерес активистов ЭНПО к деятельности в сфере экологического просвещения, образования, пропаганды и охраны природы (в совокупности в эти виды деятельности вовлечены более одной трети активистов) свидетельствует о двух параметрах, характеризующих ЭНПО.

Во-первых, состав этих организаций профессионально относительно однороден и поэтому они имеют развитую сеть коммуникаций со своей порождающей средой – университетами и исследовательскими институтами. Во-вторых, они развивают связи со своими профессиональными партнерами – преподавателями и научными работниками из тех же учреждений. Если мы учтем также активистов, занятых сохранением биоразнообразия (6,4% от общего числа опрошенных) и вовлеченных в “исследования и разработки” (7,8%), то станет ясно, что мы имеем дело с движением консервационистов (природоохранников), склонных прежде всего к дидактическим и творческим формам активности конвенционального характера. Этот вывод подтверждается низкой политической активностью членов экологических организаций (1,6% от общего числа опрошенных) и незначительным интересом к участию в борьбе против техногенных и других рисков (0,2%). Все это свидетельствует о том, что эта группа активистов не склонна участвовать в борьбе с индустриальным загрязнением и вообще избегает рискованных для себя форм социальной активности. Постоянно растущий процент вовлеченных в издательскую и теоретическую активность – еще один аргумент в пользу данного вывода.

Похожая картина была выявлена мною в ходе исследования, проведенного пять лет назад. Экологическое просвещение и образование, исследования и разработки, обработка и распространение информации и тогда были наиболее распространенными видами занятий экоактивистов (Яницкий 1994). Это – еще одно свидетельство в пользу вывода, что сети российских зеленых стабильны и мало подвержены воздействию изменяющегося контекста.

Подобная устойчивость и сопротивляемость внешним вызовам может быть достигнута лишь в том случае, когда сеть ЭНПО представляет собой закрытое сообщество, которое всеми средствами дистанцируется от других акторов гражданского общества. Этот вывод подтверждается тем фактом, что межсекторальные сети ЭНПО развиты очень слабо. В нижегородской области только две из 30 экологических организаций имели такие связи (Борисов 1996).

Перейдем теперь к анализу процесса принятия решений в сфере экополитики.

Принятие экологических решений: основные этапы

Начнем с общей модели данного процесса. Исследование показало, что процесс принятия экологических решений содержит следующие фазы, различающиеся по содержанию и контексту реализации: нормальная фаза; фаза селекции; фаза мобилизации; фаза принятия решения и фаза реализации (или фаза последующих действий).

Нормальная фаза – это рутинная бюрократическая ступень, полностью унаследованная от советских времен. В каждом регионе есть список организаций и департаментов, которые обязаны участвовать в подготовке экологического решения. Подобные списки обычно очень длинны, они насчитывают десятки акторов федерального, регионального и местного значения. Например, в создание государственного национального парка “Самарская Лука” (на Волге) было вовлечено около 30 региональных и местных организаций плюс 20 исследовательских институтов. Я назвал этот список большим бюрократическим кругом.

Формально этот круг должен иметь кольцевой тип связей, поскольку всякое предложение или изменение (проекта решения) должно быть согласовано с другими участниками круга. В действительности же в этой фазе работы бюрократической машины сеть связей может иметь чрезвычайно причудливый абрис. Во-первых, она может быть модифицирована под воздействием интересов и восприятия конкретной проблемы высшими чиновниками региона. Во-вторых, в деформации названной сети связи участвуют группы интересов, будь то один из департаментов областной администрации или какая-то внешняя сила. Для бюрократического маневра здесь есть большой простор, поскольку в центре и регионах достаточно организаций, дублирующих друг друга.

Таким образом, при выработке решения конкретной экологической задачи бюрократический круг трансформируется в проблемный. В советское время решающая роль в нем принадлежала закрытому сообществу высших партийных и государственных чиновников, тогда как бюрократические структуры выполняли в лучшем случае роль разработчиков и исполнителей уже принятого решения.

В период демократического подъема общественные организации и движения вместе с выдающимися учеными, политическими фигурами и экополитиками новой волны инициировали процесс принятия экологически значимых решений снизу. Сегодня же, в период резкого усиления региональной власти, экоактивисты ведут жестокую борьбу за право быть включенными в названный проблемный круг. Эта борьба соответствует фазе селекции процесса принятия экологического решения.

Хотя в последние годы зеленых сильно потеснили, все же в ряде случаев они своего добиваются. Более того, иногда региональная администрация бывает заинтересована в том, чтобы экологическое движение или местное отделение партии зеленых инициировали процесс принятия решения или, как минимум, “допустили” утечку информации в прессу, сделав тем самым факт загрязнения или нарушения экологического законодательства публичным. Это тот редкий случай, когда бюрократия не только доминирует над общественностью, но и идет с ней на краткосрочное взаимодействие.

Фаза мобилизации. Поскольку всякая экологическая проблема одновременно является экономической, политической и социальной, в процесс ее решения вовлекаются многие другие организации. Обычно эта мобилизация идет за счет организаций, не принадлежащих к бюрократическому кругу. Я называю этот новый список участников дискуссионной сетевой структурой. В этой фазе процесс принятия решения приобретает специфические черты.

Начнем с того, что отделить мобилизационную фазу от последующей и предыдущей не так легко. В известном смысле весь рассматриваемый процесс в современных российских условиях может быть назван мобилизационным. То есть мобилизация – не единовременный акт, а процесс, который имеет волнообразный характер. Мобилизация, будучи связанной с конкретной расстановкой политических и иных сил в регионе, носит ситуативный характер. Наконец, мобилизационные процессы выявляют различные конфигурации коалиционных сетей.

В нормальной фазе коалиционные связи почти невидимы. Однако, когда начинается мобилизационная фаза, “линии конфликта проявляются, и выходят на свет противники доминирующей коалиции. В их число обычно входят маргинальные политики, группы, ранее входившие во внутренний круг, и даже диссидентствующие фракции внутри самой господствующей коалиции” (Knoke 1990). Эта закономерность подтвердилась и в нашем исследовании. Например, в случае конфликта вокруг незаконного строительства индивидуальных коттеджей в зеленой зоне г. Владимира, несколько департаментов и бывших членов областной администрации объединились против департамента регионального планирования, поскольку, по их мнению, именно он был главным виновником нанесенного экологического ущерба.

Как показало исследование, в переходный период мобилизационная фаза может длиться от двух до десяти лет, но что особенно удивительно состав коалиции, созданной зелеными на протяжении долгих лет конфликта, практически не меняется!

Фаза принятия решения также имеет мобилизационный обертон. Эта ее черта имеет глубокие корни в остро конфликтном характере процесса принятия решения. С самого начала и до конца его участники стремятся взять верх над своими противниками любыми доступными средствами – от легальных вплоть до шантажа.

Действительное принятие решения, если все же оно имеет место (потому что решение может быть отложено, заморожено или иметь чисто символический характер), происходит в узком кругу лиц, чьи связи очевидно имеют структуру круговой поруки. Наиболее тесные связи нами были обнаружены между организационными ячейками, контролирующими основные потоки ресурсов. Их члены имеют наиболее интенсивные взаимные контакты, и гораздо более слабые – с “организационной периферией”. “Связи взаимообмена имеют тенденцию к формированию иерархической структуры, отражающей иерархию межорганизационной структуры власти” (Knoke 1990). Для российских ЭНПО этот процесс также характерен: их неформальное ядро также тяготеет к созданию иерархических структур, контролирующих потоки ресурсов на периферию экологического движения.

Фаза реализации, имеющая в наших условиях решающее значение, с трудом поддается структурированному описанию. Действительно, на этой стадии решение может быть частично или полностью пересмотрено и даже инициировать новый раунд борьбы групп интересов.

В изученных нами семи случаях принятия экологических решений (case studies) мы встретились со следующими формами реализации решения. В случае кампании протеста против строительства коттеджей решение было отменено. В случае борьбы местного населения против строительства водовода Судогда Владимир мы наблюдали длительный, “хронический” конфликт с постепенным усилением позиции региональных властей. Случай протеста против подъема уровня Чебоксарского водохранилища – еще один пример затяжного (так и не разрешенного) конфликта, в котором в зависимости от структуры политических возможностей то одна, то другая сторона брала верх. По результатам общественных слушаний о токсическом загрязнении канала Волосяниха решение не было принято вообще, хотя все стороны сошлись на том, что проблема существует (но нужны инвестиции, которых нет). В ситуации акции протеста против карьера в национальном парке “Самарская Лука” решение было чисто символическим: парк должен был быть сохранен, но практически все предприятия, разрушающие его экосистемы, остались на своих местах. Наконец, в случае протеста против рубок старовозрастных лесов в Карелии мы имеем “возгоняемый” тип конфликта, когда каждая из противоборствующих сторон вводила в бой все новые резервы – местное население, федеральные власти, международные общественные организации, в том числе и экологические.

Подобно советским временам, переходный период отмечен “хромающими” решениями, то есть “как бы” решениями, которые никогда не будут выполнены в нужном объеме и в надлежащие сроки, расчет которых детерминируется конкретной опасностью или риском. Дело не только в недостатке инвестиций, но и в отторжении всякой про-экологической активности враждебным культурным и социальным контекстом.

Так как законодательная и нормативная база экологических решений имеет существенные пробелы, а регионы становятся все более независимыми от федерального центра, структура политических возможностей для торможения, пересмотра и игнорирования экологических решений очень широка и благоприятна.

Поэтому фаза реализации экорешений в большинстве случаев представляет собой продолжение предыдущих и полна борьбы и конфликтов. В этот период легальные формы социального действия уступают место волоките, секретным переговорам и созданию коалиций. Чтобы уменьшить давление со стороны бюрократических коалиций и сделать процесс реализации решения несколько более научно обоснованным и социально ориентированным, зеленые кооперируют свои усилия со средствами массовой информации, наукой и теми чиновниками, которые находятся за пределами господствующей коалиции. Я назвал эту комбинацию сил кругом конкуренции или коалицией актуальных политических возможностей.

В длительной перспективе этот двойственный, конкурентно-кооперативный процесс ведет к формированию некоторых “переходных” структур, знаменующих сдвиг рассматриваемого процесса в сторону более цивилизованных форм. Взятые вместе, эти структуры являются также показателем модернизации процесса принятия экологических решений.

Модернизационные тенденции в сфере экополитики проявляются в следующем: постепенно возрастает роль юридических подразделений, контролирующих соответствие процесса принятия решений экологическому законодательству и легальным процедурам; организуется экологический мониторинг и есть попытки наладить общественный мониторинг за наиболее рискогенными объектами; распространяется практика общественных слушаний. Но наиболее действенной сегодня представляется расширяющаяся практика привлечения международных или европейских организаций путем создания рабочих групп, включающих представителей ЭНПО, науки, бизнеса и местной власти, создание международных наблюдательных советов и исследовательских групп. Я не переоцениваю их возможности, но в наиболее развитых регионах России подобные тенденции явно просматривается.

Упрощенная модель “треугольника”

В принятии экологических решений существенная роль принадлежит взаимоотношениям в треугольнике: региональная администрация, научное сообщество и ЭНПО. Напомню, что региональная администрация относится, согласно Конституции РФ, к структурам российской государственной власти, а научные и общественные организации, участвующие в рассматриваемом процессе, могут иметь как региональный, так и общероссийский статус.

Создание названного “треугольника” инициировала советская интеллигенция, выдающиеся ученые и писатели, которые с начала 1950-х гг. систематически ставили и публично обсуждали экологические проблемы страны. Сегодня федеральная и региональная администрация играет первую скрипку в экологической политике. Однако, создавая почву для экологического конфликта, власти одновременно стимулируют реакцию ученых и общественности, то есть создают почву для возникновения “треугольника”. Как правило, в нем власти занимают господствующие высоты, ЭНПО выступают их оппонентом, а научные сообщества играют подчиненную роль.

Посмотрим на ситуацию чуть ближе. Исторически, наука в провинциях СССР была в угнетенном состоянии, а иногда ее не было вовсе – все концентрировалось в нескольких столичных или специализированных исследовательских центрах и их республиканских филиалах. Многие нынешние университеты, созданные на базе педагогических институтов, никогда не возвышались до роли партнеров региональной власти. Другая сторона медали – это встроенность науки в структуры военно-промышленного комплекса.

Когда началась перестройка, – сказал один из наших респондентов-физиков, – мы подумали, что можем кое в чем помочь улучшению экологической ситуации в регионе. Однако скоро мы поняли, что чиновники не нуждаются в нашем участии. А что до зеленых, то они просто крикуны, непрофессионалы”.

В Карелии, где наука традиционно была связана с лесной индустрией, ситуация была иной. Политики и высшие чиновники, капитаны большой индустрии, в один голос высказывались в пользу сотрудничества с наукой. При этом оказывалось, что они признают только одну модель взаимоотношений с учеными: патрон клиент.

Вот мнение одного из таких “капитанов”: “Мы всегда основывали наше производство на научных рекомендациях, тем более, что многие ученые родились здесь, в Карелии, и знают ситуацию лучше всех. Жаль, что наука сегодня находится в таком загоне.

Во Владимирской области, где экологические науки до сих пор были развиты менее всего среди семи исследованных случаев, мы обнаружили практику привлечения московских экспертов. Если местные научные коллективы все же привлекались, то под достаточно жестким контролем областной администрации. Самостоятельность суждений не поощрялась и, в любом случае, означала изгнание неугодных с местной политической арены. Очевидно, что в подобной ситуации научное сообщество не могло быть самостоятельным актором при принятии экологически значимых решений.

Сама структура региональной администрации неблагоприятна для участия ученых в принятии решений. Раньше советы вовлекали их в политический процесс, как советников, консультантов или разработчиков отдельных природоохранных программ. Сегодня областные законодательные собрания не заинтересованы и не имеют средств для подобной кооперации. Как заметил один из экочиновников: “Когда возникает необходимость в некотором юридическом документе, мы набрасываем его сами, привлекая нужных специалистов. Если кто-либо из них вздумает выступить против, он никогда более не будет приглашен”.

Теперь обратимся к роли ЭНПО в означенном “треугольнике”. В первые годы перестройки экологические организации атаковали областные власти широким фронтом, тогда как последние, как правило, оборонялись. В те годы зеленые кооперировали свои усилия с властными структурами крайне редко. Сегодня ситуация совершенно иная. В лучшем случае ЭНПО привлекаются региональными администрациями на короткий срок обычно на стадии подготовки решения, а чаще всего их голос не учитывается вовсе.

Только в таких областях, как Нижегородская, где экологические организации были традиционно сильны, а администрация относительно экологически ориентирована (предшествующий губернатор пришел к власти на волне экологического протеста), мы видим редкий случай их кооперации. Там ЭНПО удалось удержать баланс между вовлечением в экополитический процесс и сохранением своей относительной самостоятельности.

Суммируя результаты наших исследований, можно сделать следующие выводы. Наивысшая интенсивность взаимодействий обнаружена между региональной администрацией и ЭНПО, средняя – между администрацией и научными организациями, наименьшая – между последними и ЭНПО. Тот же порядок мы видим, анализируя другую характеристику сетей взаимодействия: уровень совместного вовлечения в некоторый вид деятельности. Чем теснее совместные действия на политической арене, тем интенсивнее будут коммуникация между кооперирующими свои усилия акторами. Некоторые детали этих отношений мы рассмотрим ниже.

Что касается сути этих взаимодействий, то обычно это отношения доминирования или коммуникации. Доминирование обычно носит инструментальный характер: если какой-то из членов “треугольника” оказывался “наверху”, он стремился использовать других для извлечения необходимых ему ресурсов. Причина интенсификации коммуникативных связей тоже ясна: информация является важнейшим мобилизационным ресурсом или средством оказания влияния на других участников экополитического процесса.

Асимметрия отношений в “треугольнике”

Идеальный случай – это когда взаимоотношения в “треугольнике” носят партнерский, то есть симметричный, характер и направлены на достижение согласия. В условиях переходного общества этот идеал практически не достижим, поскольку каждый из членов “треугольника” рассматривает другого как ресурс и соответственно строит с ним свои отношения. Это неудивительно, потому что каждый из рассматриваемых акторов не только представляет разные социальные силы, но и воспринимает действительность через различные культурные рамки (фреймы).

Попытаемся схематически представить асимметрию отношений в “треугольнике”, введя понятие “направление отношения”. Наиболее асимметричными являются взаимоотношения между ЭНПО и властными структурами. За исключением случая с Чебоксарским водохранилищем, где все три силы “треугольника” в Нижегородской области выступали единым фронтом против общего противника, связь по направлению “власть® ЭНПО” носит по преимуществу характер доминирования, тогда как связь в обратном направлении представляет собой различные формы сопротивления, явного или скрытого.

Характер связи в направлении “ЭНПО® научное сообщество” варьируется от состояния “взаимоотношений нет” до состояния “полная кооперация”. Однако более детальный анализ выявил двойственный, кооперативно-конфликтный характер взаимоотношений этих акторов.

Связь по направлению “власть® научное сообщество”, как было уже отмечено, в большинстве случаев носит характер доминирования, иногда с обертоном символической кооперации. Связь в противоположном направлении, то есть “научная ячейка® орган власти”, варьирует от отношения полной субординации до различных, обычно безрезультатных попыток оказать воздействие на администрацию региона с целью сделать ее более восприимчивой к научной информации и рекомендациям. В этом отношении конфликт вокруг канала Волосяниха наиболее показателен. Ученые снабдили администрацию неопровержимой информацией о его токсическом загрязнении, которая, однако, была воспринята администрацией чисто декларативными образом. В конфликте вокруг нелегального строительства коттеджей в зеленой зоне г. Владимира и ряде других случаев мы наблюдали скрытое сопротивление ученых давлению со стороны областной администрации.

Выявленная асимметрия коренится не только в различиях экономических и политических интересов акторов. Она глубоко укоренена в структуре их ценностных ориентаций, и в конечном счете в приверженности их носителей различным мировоззренческим парадигмам – Парадигме человеческой исключительности и Новой экологической парадигме (Dunlap 1980). Однако, как выяснилось, даже когда отношения между всеми участниками экополитического процесса носили кооперативный характер, их взаимопонимание было далеко не абсолютным.

Типы связей в треугольнике

В “переходном” обществе наиболее распространена конфликтная связь между действующими лицами процесса принятия решений. Однако основания конфликта могут быть различными. Мы выявили по крайней мере пять типов конфликтных отношений. Первый, мировоззренческий, порожден упомянутыми выше различиями в базовых мировоззренческих парадигмах (Catton and Dunlap 1980; Milbrath 1984). В Карелии это был конфликт между мировоззрением, рассматривающим лес как товар (древесину), и мировоззрением, в рамках которого лес рассматривался как экосистема, которую человек должен поддерживать. Я считаю этот конфликт фундаментальным, поскольку он в конечном счете лежит в основе всех других конфликтных отношений.

Второй тип конфликта, “центр против периферии”, есть наследие административно-командной системы, когда Москва всесторонне господствовала над регионами. Хотя в случае утверждения Лесного кодекса РФ на поверхности лежал конфликт между различными ветвями федеральной власти, в сущности он представлял собой столкновение интересов аппарата федеральной власти и возникших в ходе реформ мощных региональных групп, лоббировавших свои интересы через представителей в федеральном правительстве и парламенте.

Третий, сегодня наиболее распространенный тип конфликта, “ресурсный”, предметом которого является борьба за природные ресурсы, за контроль над их производством и использованием. Конфликт вокруг проекта подъема уровня Чебоксарского водохранилища (с целью увеличения производства электроэнергии) является типичным примером межрегионального ресурсного конфликта. Подобные конфликты возникают в процессе тотальной реструктуризации социально освоенного пространства, порождаемой изменением форм собственности и перераспределением власти между центром и регионами, равно как и между регионами.

Четвертый, тоже весьма распространенный тип конфликта, “отрасль территория”, возникает между интересами некоторого отраслевого ведомства и территориальным сообществом (города или региона). Этот конфликт присущ любому индустриальному обществу, но в России он сегодня приобрел чрезвычайно острый характер, когда промышленные предприятия перестали содержать коммунальное хозяйство городов и поселков. Это – длительный конфликт, на хотя бы частичное смягчение которого потребуются огромные средства.

Наконец, возник новый тип социально-экологического конфликта, который я назвал “сегрегационным”. Он порожден быстро идущими процессами социальной дифференциации и экологической сегрегации в городских регионах. Хотя главными носителями этого конфликта на политической арене выступают зеленые и областная администрация, в действительности он представляет собой еще одно последствие процесса реструктуризации социально освоенного пространства. Этот процесс вызван к жизни быстро растущими потребностями “новых русских” в индивидуальном жилище и его экологически безопасном окружении в ближайших и более отдаленных пригородах. Иными словами, это “средовой” конфликт, то есть форма борьбы горожан за доступ к жизненно важным ресурсам среды их непосредственного обитания. Его можно назвать также конфликтом передела обжитых земель. Конфликт носит медленный, ползучий характер.

Предложенная типология имеет тот смысл, что за ней стоят определенные структуры человеческих и межорганизационных связей. Более того, в некоторых случаях данная типология позволяет предвидеть контуры возникающего конфликта и возможные пути его разрешения.

Антагонизм, соревнование и кооперация в мульти-организационном поле ЭНПО

Западные политологи утверждают, что “в целях роста, выживания или получения прибыли организации входят в кооперативные, конкурентные и антагонистические взаимоотношения друг с другом, которые в совокупности очерчивают пространство, именуемое мульти-организационным полем или сектором” (Knoke 1990).

Это утверждение справедливо в том случае, когда организации выступают как независимые агенты в рамках общего поля интересов. Однако в нашем случае, когда организации качественно различны и принадлежат к разным секторам публичной сферы, необходим более детальный анализ сути каждого из названных выше типов отношений. Кроме того, в нынешней России правила игры на мульти-организационном поле чрезвычайно неопределенны и подвижны.

Исследование выявило три типа антагонистического отношения в мульти-организационном поле. Его наивысшая степень, “полное отрицание”, означает, что доминирующий актор, будучи осведомленным о существовании другого потенциального участника экополитического процесса, не желает признать его в этом качестве. Доминирующий актор использует любые доступные ему средства (обвинения, шантаж, угроза расправы) для устранения своего потенциального партнера с политической арены. Этот тип отношений возникает тогда, когда деятельность ЭНПО начинает угрожать фундаментальным основам властных структур, скажем, корпоративному принципу их формирования, или ставит под сомнение личное благополучие высших чиновников. “Зеленые – агенты иностранного капитала, они непрофессионалы, поэтому их активность ухудшает экономическую и политическую ситуацию в регионе”, такова типичная формула данной позиции.

“Конкуренция с применением любых средств” фактически представляет собой вариант отношений “полного отрицания”. Мы наблюдали подобную “конкуренцию” в конфликте вокруг карьера на Могутовой горе, в ходе которого дирекция гравийного карьера и местные власти неоднократ

Опубликовано: 10.11.2008

© ООО «1КЦ» 2002-2017
Контактная информация        Лицензии и сертификаты
Москва Санкт-Петербург Екатеринбург Мурманск
8-911-1180886 8-981-7491808
(812) 412-4989
8-901-3160314 8-901-3155037
Наш индекс цитирования